دین و اقتصاد

ابتدا به طرح چند مقدمه نياز است، بسياري از آمارهايي كه مطبوعات راجع به رشد بودجه و غيره مطرح مي‌كنند بايد با چند ملاحظه بررسي شوند. يكي اينكه بعضاً ارقامي در سنوات قبل در بودجه وجود داشته كه در لايحة بودجة 85 نيست. بنابراين اگر بخواهيم عملياتي را براي مقايسه انجام دهيم بايد با مبدأ يكساني آن را بررسي كنيم.
رقم شفاف‌سازي حامل‌هاي انرژي در لايحه بودجه 1385 نيست. دولت امسال به دستگاه‌هاي متولي دستور ثبت آن را در دفاتر خودشان داده است. (در تبصره 11) موضوع دوم، دو متممي است كه در قانون بودجة 84 اعمال شد. بدون لحاظ اثر اين دو متمم باز مقايسه‌ها، مقايسه‌هاي خوبي نخواهد بود. طبيعي است كه سقف هزينه‌هاي كشور بيش از ميزان تعيين شده در لايحه بودجه 1384 است. مثلاً هزينه واردات بنزين براي 6 ماه پيش‌بيني شده بود. همچنين در مورد هزينه لازم براي بازنشستگي نيز همان موقع اعلام شد كه ارقام خيلي كمتر از ارقام مورد نياز پيش‌بيني شده است. بنابراين مقايسه اعداد بودجة لايحه 85 با ارقام قانون بودجة 84 منطقي نيست. لذا بايد ارقام متمم كه برابر 100 هزار ميليارد ريال است را به ارقام قانون بودجه 1384 اضافه كرد تا اين رقم‌ها قابل مقايسه باشند.
با لحاظ متمم‌ها، آمار و ارقام زير استخراج شده است كه رشد هزينه‌هاي جاري دولت در سال 85 حدود 3/13% و رشد اعتبارات عمراني 1/35% است. اينجا نياز به توضيح است كه دولت در ارقامي كه مي‌دهد اعلام مي‌كند بيش از 160 اعتبار عمراني را افزايش داده است كه اين نرخ رشد نسبت به اين واقعيت است كه در سال جاري 80% به اعتبارات عمراني تخصيص خواهد يافت.
رشد تملك دارايي‌هاي مالي 6/36- درصد است. (منظور بازپرداخت بدهي‌هاي دولت است): در مجموع، مصارف دولت 6/15% رشد خواهد كرد. اگر بخواهيم تركيبي از هزينه‌ها را به دست آوريم و اگر 5 قلم را با هم جمع كنيم نزديك به 66% كل هزينه‌ها عبارتند از وزارت دفاع، وزارت بهداشت، وزارت آموزش و پرورش، وزارت رفاه و كميته امداد و يارانه‌ها (شامل بنزين)، بدين ترتيب كه: آموزش و پرورش 1/17%، وزارت دفاع 3/13%، بهداشت 7/7%، رفاه و كميته امداد 6/7% و يارانه‌ها و بنزين هم 1/20% از كل اعتبارات را به خود اختصاص مي‌دهند.
3 وزارت‌خانه هم هستند كه بيش از 30 درصد اعتبارات عمراني را دارند (شامل وزارت نيرو، وزارت راه و وزارت جهاد كشاورزي). اگر بخواهيم دستگاه‌هايي كه بيشترين رشد اعتبارات را دارند در نظر بگيريم، بايد به اين نكته توجه كنيم كه در متمم‌ بودجه طبيعتاً ارقامي به آنها اضافه شده است. اما برخي دستگاه‌ها كه در متمم پول نگرفته‌اند ولي رشد قابل توجهي دارند، عبارتند از: مؤسسة كار و تأمين اجتماعي (كه مثلاً اعتباراتش 3 برابر شده)، مركز جهاني علوم اسلامي (147% رشد كرده)، حوزه‌هاي علميه، مركز امور مشاركت زنان، مركز خدمات حوزه علميه، سازمان ملي جوانان، شوراي هماهنگي تبليغات اسلامي، سازمان هواپيمايي كشور و سازمان فرهنگ و ارتباطات اسلامي...؛ در كل 90 دستگاه هستند كه اعتباراتشان بيش از 20% رشد كرده است.
اگر از تفاوت‌هاي اعتباري بگذريم، بودجه تفاوت‌هاي غيراعتباري زيادي نيز داشته است. هزينه‌هاي دولت در چهار امور توزيع مي‌شود: امور اجتماعي، دفاعي، اقتصادي و عمومي. ذيل اين امور 21 فصل وجود دارد و ذيل هر فصل چند برنامه داريم. سال 84 سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور، برنامه‌ها را تغيير داد و به 188 برنامه تبديل كرد. امسال باز هم برنامه‌ها به شدت تغيير كرده و اكنون حدود 514 برنامه داريم. اين تفاوت از يك جهت مي‌تواند عواقب نامطلوبي داشته باشد زيرا اگر هر كدام از اين برنامه‌ها يك متولي پيدا مي‌كند و اگر دولت نتواند نظارت كند، به بي‌انظباطي مالي و گسترش هزينه‌ها منجر مي‌شود.
اتفاق ديگري كه به لحاظ غيراعتباري رخ داده اين است كه شيوه‌اي كه براي طبقه‌بندي ارقام بودجه‌اي از سال 81 به بعد انتخاب شده بود اين بود كه به‌اصطلاح فصول هزينه‌اي و فصول تملكي ذيل هر دستگاه مشخص شد و مي‌گفت جبران خدمات كاركنان، يارانه‌ها، رفاه اجتماعي و غيره در هر دستگاه چه خواهد بود اما اين مسأله كنار گذاشته شده لذا تركيب هزينه‌هاي دستگاه را نداريم. صرفاً آنچه كه داريم اين است كه اين دستگاه چقدر اعتبارات ملي و چقدر اعتبارات اختصاصي دريافت مي‌كند. نكته جالب اينكه سال 1381 پرسيديم چرا طبقه‌بندي تغيير كرده است؟ گفتند مي‌خواهيم شفاف كنيم امسال كه مي‌پرسيم چرا حذف كرديد؟ مي‌گويند مي‌خواهيم شفاف كنيم. ظاهراً اين مفهوم تعريف ندارد. بحث سوم به موضوع بودجه‌ريزي عملياتي باز مي‌گردد. بودجة عملياتي يك ترم علمي است كه پشتوانة علمي و عملي فراواني دارد. بر مبناي تئوري‌هاي بودجه‌ريزي عمومي، يك سري روش‌ها پديدار شده است كه «بودجه‌عملياتي» يكي از روش‌ها مي‌باشد. سال 82 براي اولين بار واژه عملياتي شدن وارد قانون شد. همان موقع هم احساس شد كه بودجه عملياتي بحث ساده‌اي نيست كه توسط سازمان مديريت اجرا گردد. بودجه‌ريزي عملياتي با تغيير در روش مديريت بخش عمومي معنا مي‌يابد. به اين معنا كه در روش‌هاي مختلف بودجه‌ريزي،‌ هدف‌هاي متفاوتي در تخصيص اعتبار داريم. زماني مي‌گوييم براساس ورودي‌ها تخصيص مي‌دهم مثلاً به دانشگاه براساس سطح زيربنا، تعداد دانشجوي پذيرفته شده، تعداد هيئت علمي و غيره بودجه اختصاص مي‌يابد. يك زماني براساس تعداد ستانده يا براساس تعداد دانشجوي خروجي؛ براساس سطح زيربناي كتابخانه يا اعضاي هيأت علمي كه ارتقاي سطح پيدا كرده‌اند بودجه اختصاص مي‌يابد. زماني ديگر گفته مي‌شود پول براساس نتيجه داده مي‌شود. مثلاً چند اختراع ثبت شده، اساتيد چند مقالة علمي دارند؟
بودجه‌ريزي عملياتي تا حدود زيادي روي نتيجه تمركز مي‌كند. براي همين است كه قيمت تمام شده براي اين شيوه مهم است. آنچه اكنون صورت گرفته اين است كه به دستگاه گفته‌اند كه اعتبارات چقدر بوده است؟ براي مثال گفته‌اند: X ريال ، فرض كنيد كه حوزة ستادي آموزش و پرورش 15 ميليون دانش‌آموز دارد، اعتبارات آموزش و پرورش را تقسيم بر تعداد دانش‌آموزان كرده‌اند اين تبديل به هزينة واحد شده است يعني وزارت آموزش و پرورش به ازاي هر دانش‌آموز حدوداً 170 ريال صرف سياست‌گذاري آموزشي مي‌كند. درحقيقت شاخص‌هايي را بدون مشورت و نظرخواهي از ديگران و بدون در نظر گرفتن استانداردهاي مجاز در نظر گرفته‌اند. چون استاندارد تعريف نشده است، اطلاعات بودجه‌اي فاقد مبنا است. مثلاً هزينة تمام شدة خط تلفن يك استان 10 ميليون ريال و يك استان 14 ميليون ريال اعلام كرده است اما وقتي اين ارقام زير هم نوشته مي‌شود وضعيت عجيبي را براي داده‌هاي لايحه پيش مي‌آورد. از طرف ديگر نحوة بررسي اطلاعات نيز نامعلوم است. مثلاً براي مركز پژوهش‌ها واحد را «پرونده» در نظر گرفته‌اند و گفته‌اند 300 پرونده بررسي مي‌كند، 30 ميلياد ريال هم اعتبار دارد كه هر پرونده 1 ميليون ريال هزينه در بر خواهد داشت. سؤال اينجاست كه اگر نماينده گفت شما به جاي 300 پرونده ، 200 پرونده را بررسي كنيد و يا اين‌كه به جاي يك ميليون، پانصد هزار ريال هزينه كنيد تكليف چيست؟
اگر وارد بحث استاني شويم بيشترين تغيير را در بخش استاني مي‌بينيم. تقريباً اعتبارات همة استان‌ها بيش از 40% افزايش پيدا كرده است. مسائل استان‌ها از مركز از جهاتي ساده‌تر و از جهاتي نيز پيچيده‌تر است. در استان با 1 ميليارد تومان مي‌توان مشكل چند دستگاه را حل كرد. حالا اعتبارات استان ناگهان 40 تا 100 درصد رشد كرده است.
اين افزايش در اعتبارات عمراني استان‌ها شديد است و طبيعتاً وضع استان‌ها خيلي بهتر از قبل شده. علاوه بر آنكه اعتبارات در برنامه‌هاي ذيل فصول نيز افزايش پيدا كرده. دو رديف هم در استان‌ها ايجاد شده كه عملاً دولت آن را كنار گذاشته تا در طول سال آن را توزيع كند و توزيع فصلي ندارد كه رقمي حدود 940 ميليارد تومان تحت عنوان اعتبارات توسعة استان و اعتبارات ويژة توسعه‌نيافتگي وجود دارد (كه يكي در اختيار استاندار و يكي در اختيار سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور است). برنامه است. از برنامة سوم، توزيع اعتبارات استاني براساس برنامه و فصل در مركز صورت نمي‌گرفت و جزء اختيارات شوراي مركزي استان بود. اما امسال توزيع اعتبارات استاني در مركز صورت گرفته است. بدين ترتيب نقطة ثقل تصميم‌گيري‌ها ديگر شوراي برنامه‌ريزي و توسعة استان‌ها نيست، حتي توزيع اعتبارات هزينه‌‌اي استان‌ها نيز مانند سال 1368 صورت مي‌گيرد.
در بحث درآمدها اگر بخواهيم نكاتي را بيان كنيم بدين ترتيب است كه با لحاظ كردن اثر متمم‌ها، قانون بودجه حدود 15% رشد دارد. تركيب آن هم به اين شكل است كه درآمدهاي مالياتي، سود سهام و ساير درآمدهاي دولت 18% رشد داشته است.
واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي در قانون بودجه 9/14- درصد رشد داشته است. واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي در قانون بودجه سال‌جاري، 4/313/197 ميليارد ريال بوده ولي براي سال آينده، 865/167 ميليارد ريال پيش‌بيني شده است. هر دو متمم قانون بودجه 1384 از مازاد درآمدهاي نفتي استفاده كردند و علامت منفي به اين خاطر است. اين دو متمم به طور مستقيم سراغ حساب ذخيرة ارزي نرفتند، بلكه ورودي به حساب ذخيرة ارزي را كاهش دادند. رقم واگذاري دارايي‌هاي مالي كه 80% آن حساب ذخيرة ارزي است براي سال 1385 به 923/293 ميليارد ريال تبديل شده است. اگر بخواهيم به طور مشابه مقايسه كنيم در قانون بودجه 84، اين رقم 600/13 ميليارد بوده است. به همين خاطر است كه با يك نگاه متوجه مي‌شويم استفاده از حساب ذخيرة ارزي 80% رشد داشته است. اوراق مشاركت، حساب ذخيره ارزي، واگذاري شركت‌هاي دولتي و ساير اقلام عمده واگذاري‌ دارايي‌هاي مالي را تشكيل مي‌دهند اكنون نسبت شان اين‌گونه است كه اوراق مشاركت 6/4% ، حساب ذخيره ارزي 4/80 واگذاري شركت‌هاي دولتي 9% و ساير هم 6% است.
در زمينه اين‌كه آيا دولت مجاز به استفاده از حساب ذخيره ارزي بدون اصلاح جداول قانون برنامه چهارم توسعه است دو تفسير حقوقي داريم. يكي اين‌كه دولت مي‌تواند لايحة اصلاح قانون برنامه را ارائه نكند، چون مجوز دارد كه در بودجه استفاده كند. ذيل جداول قانون برنامه نيز اين زيرنويس وجود دارد كه دست دولت را كاملاً باز مي‌گذارد و آن اين‌كه همراه با تحولات اقتصادي اين آمار و ارقام تغيير خواهد كرد.
نكته مهم اين است كه در سال 1385 دولت حدود 40 ميليارد و 445 ميليون دلار از نفت به طور مستقيم استفاده خواهد كرد. تركيب هم مشخص است. 14 ميليارد و 461 ميليون دلار درآمد نفت است در واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي، 4 ميليارد دلار براي واردات بنزين، 2 ميليارد و 920 ميليون دلار بابت ماليات شركت ملي نفت، 2 ميليارد و 628 ميليون دلار سود سهام شركت ملي نفت ايران و 16 ميليارد و 436 ميليون دلار از محل حساب ذخيرة ارزي است. درحقيقت اگر بخواهيم مستقيم بگوييم چقدر از درآمدهاي ما وابسته به نفت است حدود 3/61 از بودجه به طور مستقيم به درآمدها نفتي وابسته است. مسأله اين است كه اين درآمد دقيقاً توزيع شده يعني عيناً دلار به دلار اين مبلغ بين هزينه‌ها توزيع شده است.
محاسبات انجام شده نشان مي‌دهد اگر دو متمم بودجه را بررسي كنيم متمم دوم به تنهايي 2/5 ميليارد دلار بوده و هر دو به10 ميليارد مي‌رسند. تمام اين رقم (به جز يك رقم حدود 5/3 ميليارد دلاري براي واردات بنزين) كلاً بابت مخارج ريالي است. يعني هزينه‌ها كاملاً ريالي و درآمدها دلاري هستند و نياز به تبديل درآمدهاي دلاري به ريال وجود دارد. اين حجم تبديل، نقدينگي را حدود 47 درصد نسبت به سال قبل رشد خواهد داد (به شرط آنكه در اين چند ماهه نيز بخواهند نرخ ارز را كنترل كنند) البته كارهايي هم انجام شده (مثلاً فروش موبايل يكي از اهدافش جمع‌آوري نقدينگي مي‌‌باشد). در سال 82 حدود 5/3 درصد رشد نقدينگي را فروش موبايل كنترل كرد اما به هر حال رشد نقدينگي تورم را در پي خواهد داشت كه برخي محاسبات نشان از تورم حدود 27 درصدي سال آينده دارد. بنابراين چرخه‌اي ايجاد شده؛ بدين ترتيب كه استفاده از دلارهاي نفتي و رشد هزينه‌هاي دولت موجب رشد نقدينگي و در نتيجه تورم و در مرحله بعد تورم موجب رشد هزينه‌هاي دولت شده و اين چرخه معيوب ادامه دارد.
اگر دولت برنامه‌اي براي خرج اين پول داده بود نگراني خيلي كمتر مي‌شد ولي اكنون دولت پايه‌ها را به ويژه در استان‌ها افزايش داده و برنامة خاصي نيز براي هزينه‌كردن ارائه نداده است. سابقه بررسي لوايح بودجه‌ در مجلس شوراي اسلامي نشان مي‌دهد كه مجلس نمي‌تواند تغييرات اساسي در لايحه بودجه بدهد تنها راهكار اين است كه مجلس بعد نظارتي خود را بر روي نحوة هزينه‌‌كرد اين پول تقويت كند.